安颐通 · 平安钟 | 现在最缺的是大众化养老服务

　　陈跃斌从2013年开始先后担任上海市民政局老龄工作处处长、养老服务处处长。2019年，陈跃斌荣获了“上海市人民满意的公务员”，最近五六年来，他参与其中的上海养老事业实现了新发展：服务设施极大增长，相关政策密集出台，体系构架逐步完善，模式创新继续深化，专业化力量不断增强。4月16日，国办印发了《关于推进养老服务发展的意见》（下称“5号文”）。仅仅40天后，5月27日，《上海市深化养老服务实施方案（2019-2020）》出台，再一次走在全国前列。如何实现养老服务机构全过程监管、大众化养老服务如何发展……作为上海实施方案起草的参与者，针对这些问题，陈跃斌如何解读，上海又有哪些经验可资借鉴？日前陈跃斌接受了《中国民政》杂志记者的采访。

　　记者：
　　2013年被称为中国的“养老元年”，您也是这一年开始从事养老。这几年养老发展，带给您的最大感受是什么？

　　陈跃斌：

　　回看这五六年时间，我非常幸运地参与了养老服务飞速发展的完整过程，作为一个见证者、探索者、实践者，最深的感受可以归结为六个“最”：养老服务顶层设计最完整，各种文件政策出台最密切，基层实践和模式创新最多，养老服务市场发展最快，专业社会组织和队伍能力成长最快，社会关注度也最高。

　　记者：
　　“5号文”发布一个多月，上海就出台了《深化养老服务实施方案（2019-2020）》，是全国最早出台的，为什么这么快？

　　陈跃斌：

　　上海方案的起草基本上与“5号文”是同步的。2018年11月，习近平总书记在上海视察了社区养老服务机构，对养老服务工作作出了重要指示，反响很大；上海市委、市政府贯彻总书记要求，市领导对养老工作也作出新的安排，要求民政部门牵头起草文件；再加上海深度老龄化背景下广大老年人的美好生活需求直接推动了文件的快速出台。

　　我感受最深的不仅是这个文件出台之快，更是落实之快，5月30日，上海召开了养老服务现场推进会，市委书记讲话，市长主持，16个区的区委书记、区长、分管区长和20多个委办局出席，会议规格之高前所未有，充分表明了政府对养老工作的重视和决心。



　　记者：
　　能不能从您的角度给我们解读一下“5号文”？

　　陈跃斌：

　　“5号文”是党中央、国务院对新时代养老服务的最新部署。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》更多的是顶层设计，一点也不过时；而“5号文”在五年的基础上，更加聚焦。首先，养老服务既是大民生，又是大产业，这一点从“5号文”的逻辑框架就可以看出来。其次，更加关注行业发展堵点，问题导向很明确。比如如何解决盈利难、融资难问题。第三，更加关注老年人养老痛点，解决结构性矛盾。比如，“住不上”“住不起”“住不好”的问题，既要保障好基本养老服务，又需要多元化的产品供给，保证中端需求的社会选择度。

　　上海的实施方案按照“5号文”要求，确定了深化发展的定位。我们提出了“三个增”：第一是“增量”，要求养老服务设施倍增，有的指标甚至是翻两番、三番，解决不均衡、不充分发展的问题。第二是“增能”，提质求精，推动养老服务从“有”到“优”。第三是“增效”，激发养老服务市场活力、社会参与度、可持续发展能力，适应高品质、高质量发展的要求。

　　记者：
　　很多地方在发展嵌入式养老，上海作为首倡者能否提些建议？

　　陈跃斌：

　　嵌入式养老是上海大城养老的模式首选。我们这几年大力发展这一模式，我以为有几个核心观点：第一个是“导向转变”。过去我们建设养老服务设施多是“供给导向”，社区中能找到一处场所就建一个设施，但建成后并不一定适合老年人的需求；现在我们是“需求导向”，按照15分钟服务圈来布局布点，形成一个服务体系，让老年人在家门口实现设施可达、服务可及。第二个是“理念转变”，我对“嵌入”理解是：把设施嵌入在老年人家门口的社区，把服务嵌入在老年人现实的需求中，特别重要的一点是让老年人的个体行动嵌入到社会关系网络中，从而让老年人获得养老信息、服务和情感支持，让他们在熟悉的环境中、亲情的陪伴下原居安老。第三个是“模式转变”。嵌入式养老设施是小规模、多功能、专业化、综合性的，我们推崇综合照护模式，打通“9073”，促进机构式、社区式、居家式养老服务融合发展。

　　记者：
　　养老机构取消审批以后，事中事后怎么监管，大家很关注，也挺纠结。您觉得纠结的点在哪？

　　陈跃斌：

　　放与管是一对辩证关系，大家纠结的是现在放了以后还没有完全想好怎么管。我想最主要的是三个方面：一是，我们习惯思维是从源头管住，但现在源头没了，以什么为抓手形成全过程监管体系？二是，养老服务品种越来越多，很多已经脱离了传统形态，比如在上海居家式、社区式、机构式多种形态融合，医养、康养、养体、养教等多种功能融合，而我们养老服务的概念、理论已经落后于实践发展，你都讲不清对象是什么，怎么监管？三是，养老涉及部门多，需要跨部门联合管理。我们虽然有足够的手段，特别是信息化等工具，但部门间信息要交互、系统要连接、执法要联合，现有的系统和体制还很难一下子适应这个要求，还需要磨合。

　　记者：
　　那该怎么破呢？

　　陈跃斌：

　　国办文件和民政部对综合监管有很好的制度安排，我们目前主要从四个方面落实监管措施。首先是两个“综合”：一个叫“综合监管”，强调部门之间的联合管理、联合执法、联合惩处；另一个叫“综合评价”，强调对养老服务机构开展结果与过程相统一的综合评价。一方面，上海从2015年开始，用了3年时间对全市养老机构做了等级评级，今年将与国家标准加强衔接；另一方面，开展日常质量的动态监测，分四大类90项指标，从今年6月开始委托第三方监测，结果优秀的贴“大笑脸”，良好的“微笑脸”，一般的“平脸”，差的“哭脸”，让老百姓直观识别。去年我们进行了“预考”，今年进入常态，目前上海600多家机构正在接受“大考”。

　　除了两个“综合”，还有“一软”和“一硬”。前者是通过制标和贯标引导提升，后者是正在建立信用分制度，加强失信信息归集，特别是建立并公布“黑名单”。



　　记者：
　　说到监管离不开标准。为了配合“放管服”，出台了相应的国标、地标。在制定、贯彻标准过程中，有哪些需要关注的地方？

　　陈跃斌：

　　我觉得标准非常重要，它是质量控制、质量引导的有效手段，好的标准对行业发展非常有价值。但我觉得可以进一步改进，做得更好。

　　一是改变“重制标、轻贯标”的现象，现在很多标准做好了束之高阁，没有发挥用途。

　　二是避免“标准陷阱”，有些是为标准而标准，特别是在设施建设方面虽然需要一些强制性的底线要求，但对面积等方面不可一刀切。比如上海这种特大型城市，寸土寸金，养老资源紧张，很多时候是“螺蛳壳里做道场”，相关标准要实用、实惠。

　　三是与时俱进，中国的养老服务刚起步，很多业态发展太快，等标准做出来可能不符合实践了，需要前瞻性。或者说在服务规范等方面多做一些引导性的标准，另外在老年人身体状况评估等方面也可以相对统一。

　　四是多元发展，不一定要过多的国标、地标，启示团标、行标，以及企业标准等可以多样化发展。

　　记者：
　　您说做养老一定要遵循市场规律，目前阶段养老服务市场发育是否成熟？

　　陈跃斌：

　　我认为，现在的养老服务还没有形成成熟的市场。

　　从需求端来看，个人、家庭和整个社会对老龄化应对不足，老人未富先老，家庭在养老上的投入、国家在养老制度上的安排，跟老龄化发展速度不匹配，需求端的支付能力存在很大问题。

　　从供给端看，服务产品比较少，而且大量供给集中在养老床位，结构性矛盾严重。这个阶段发展养老服务特别需要政府的智慧。

　　从解决社会问题来说，我认为目前最缺的是大众化养老服务。政府怎么引导社会力量提供大众化养老，通过提供资源、税费政策或运营补贴，降低机构成本，让老百姓受惠。大众化养老服务是基本养老服务的应有之义，政府的关注点不在于市场能提供多少高端产品，而在于怎么提供大众化的养老产品。

　　记者：
　　您觉得养老，区别于其他部门业务工作，需要具备什么样的素质或理念？

　　陈跃斌：

　　我最大体会可以总结为两句话。

　　第一，“守心担当”，养老也好、民政也好，都要讲情怀，你做的每一项工作、每一个政策，没初心没担当，不可能做好。

　　第二，“守正创新”，养老改革进入深水区，要尊重规律，需要走正道，否则创新枉谈也枉然。

　　跟其他部门比，干养老的更需要什么呢？我这几年体会比较深的是，做养老必须要借助其他部门的力量，发挥好民政的牵头角色或者联系角色；同时深入行业当中，要与“养老人”交朋友，真正了解行业的痛点和堵点在哪，给干养老的人足够信心和预期，这就需要我们更加包容、更加开放、提供更加有利的支持。

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